【社會問題的背景】
(1) 2010年10月9日，中國發(fā)展研究基金會在上海發(fā)布《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》，對中國城市化進程提出了有關政策建議。
報告主筆之一、國家發(fā)展與改革委員會秘書長楊偉民在發(fā)布會上指出，中國城市化帶有“半城市化 ”特征，有關統(tǒng)計包括約1億4500萬在城市生活、但沒有享受到和城市居民同等公共福利和政治權利待遇的農(nóng)民工，也包括約1億4000萬在鎮(zhèn)區(qū)生活但從事務農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口。這些并沒有真正轉(zhuǎn)變身份的城市人口約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘囊话搿?/p>
他表示，考慮到實際操作的可行性，中國在推進戶籍制度改革的過程中，農(nóng)民工市民化不宜采取統(tǒng)一開放所有地區(qū)、所有城市戶籍的方式，而是應根據(jù)地方實際情況和承載能力，在農(nóng)民自愿的基礎上，以“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進”的方式進行。
城市化率2030年達65%
年均2000萬人進城落戶
(2)這個由十余名中國國內(nèi)官員和學者歷時一年半撰寫而成、但不代表官方意見的報告提出，從“十二五”(國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃，2011至2015年)開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使中國城市化率在2030年達到65%。這意味著以平均每年2000萬人的速度，解決4億農(nóng)民工及其家屬的進城和落戶問題。
報告估計，當前農(nóng)民工市民化的平均成本約為每人10萬元人民幣(約2萬新元)，以此推算，有關工作每年需2萬億元的資金投入，必須由中央政府、地方政府和市場分擔。
官方數(shù)據(jù)顯示，到2009年，中國城鎮(zhèn)人口已達到6億2200萬人，城鎮(zhèn)化率為46.6%。
不會大規(guī)模創(chuàng)造就業(yè)
(3)在城市形態(tài)和布局不均衡、資源和環(huán)境約束嚴峻等方面的大背景下，報告也認為，由于發(fā)展小城鎮(zhèn)的資源成本高、大量發(fā)展小城鎮(zhèn)的社會成本過高，小城鎮(zhèn)不應成為未來中國城市化的主體形態(tài)。
報告說：“小城鎮(zhèn)的功能特點決定了大多數(shù)小城鎮(zhèn)不會持續(xù)、大規(guī)模地創(chuàng)造就業(yè)崗位，因而即使有再多的政策扶持，也難以成長壯大”;“在我國(中國)這種多級行政區(qū)劃以及各級政府大量介入經(jīng)濟生活的情況下，發(fā)展小城鎮(zhèn)，就是發(fā)展自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府駐地，發(fā)展自己的政治中心。結(jié)果是誰都可以壯大規(guī)模，誰都難以壯大規(guī)模;誰都在完善城鎮(zhèn)功能，誰都難以完善城鎮(zhèn)功能;誰都可以吸引農(nóng)民進入，誰都難以吸引農(nóng)民進入。”
報告主張，優(yōu)化開發(fā)三個特大城市群(環(huán)渤海、長三角、珠三角)和重點發(fā)展另外八個大城市群(黑龍江哈大齊與吉林長吉地區(qū)、閩東南地區(qū)、江淮地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游地區(qū)、關中平原地區(qū)、成渝地區(qū)、北部灣地區(qū))，讓中國走上緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。
今年年初，****中央一號文件提出的其中一個重點，是要將中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。
(4)《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》，該報告把“農(nóng)民工市民化”作為推進中國城市化的主要任務，指出從2010年到2030年，中國應以平均每年2000萬人的速度，基本解決已在城市中的和未來進城的4億農(nóng)民工，以及他們愿意留在城市生活的家屬的市民化問題。而進城落戶的農(nóng)民工，應與城市原有居民享受同等的公共服務和各項權利。
以個人身份參與報告編撰的中國國家發(fā)改委秘書長楊偉民表示，中國未來幾十年要保持快速發(fā)展需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長的方式，其中擴大內(nèi)需至關重要，而當前中國最大的內(nèi)需就是城市化，“如果讓4億農(nóng)民工及其家庭市民化，那他們將會創(chuàng)造巨大的內(nèi)需”。
該報告建議，應先讓有穩(wěn)定職業(yè)、享有社會保障和固定住所的農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)為市民，中小城市和小城鎮(zhèn)可完全放開戶籍限制，大城市和特大城市則根據(jù)綜合承載能力逐步放寬落戶條件。同時，修訂土地承包法關于農(nóng)民舉家遷往城市落戶就要取消其土地承包權的條款，可以考慮保留一定時期，如3到5年的土地承包權。
不過使農(nóng)民工市民化需要巨額的資金投入。報告課題組調(diào)研結(jié)果顯示，中國當前農(nóng)民工市民化的平均成本約在10萬元人民幣左右。這意味著中國未來每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需要投入2萬億資金。
【核心觀點】
(1)與快速的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移相比，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換一直不徹底或嚴重滯后，這導致城市化嚴重滯后，并越來越對未來經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展形成障礙。國家公務員網(wǎng)老師認為，加快推進農(nóng)民工市民化是擴大內(nèi)需特別是擴大消費需求的關鍵性舉措，同時，也是加快社會體制全面轉(zhuǎn)型的主要著力點，由此可從根本上解決二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(2)推進農(nóng)民工市民化將提高城市化率、轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式，釋放巨大的消費需求，大大促進農(nóng)民生活方式的現(xiàn)代化，社會素質(zhì)明顯提高，并成為擴大內(nèi)需的新增長點。中國城市化最本質(zhì)的部分是人口城市化，而不是城市地域的擴張及房地產(chǎn)的發(fā)展，過去以房地產(chǎn)發(fā)展和城市地域為主的城市化是一種畸形城市化。未來城市化的核心是要推進農(nóng)民工從勞動力的城市化向家庭的城市化轉(zhuǎn)變，亦即從半城市化向完全城市化的轉(zhuǎn)變。
(3)中國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)到了一個新的階段，即通過加快社會發(fā)展來促進經(jīng)濟發(fā)展的階段。一些社會問題特別是社會體制改革滯后正嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ陌l(fā)揮。社會體制改革滯后既表現(xiàn)在總體上教育、醫(yī)療改革不到位，社會保障制度不完善，更表現(xiàn)為以城鄉(xiāng)戶籍分割的社會體制改革嚴重滯后。國家公務員網(wǎng)老師認為，這里關鍵是促進農(nóng)民工的市民化過程，消除城鄉(xiāng)戶籍分割的社會制度阻礙，促進城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(4)提高農(nóng)民的社會地位，促進分享社會的形成，社會將會更加和諧穩(wěn)定。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障、住房保障和就業(yè)保障是近期中國必須著力解決的五大民生問題。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度主要癥結(jié)正是與戶口相掛鉤的五大民生權利在制度安排上嚴重不平等。完全轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诘霓r(nóng)民工在五大民生與原市民享有同樣的權利。農(nóng)民由此將會獲得更多分享經(jīng)濟社會發(fā)展的機會，收入分配將會趨于合理，社會更加和諧穩(wěn)定。
(5)大規(guī)模的農(nóng)民工轉(zhuǎn)換身份變成市民，可以為農(nóng)村土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件，從而大幅度地提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，同時，可以較快地增加農(nóng)村居民的人均收入，縮小城鄉(xiāng)差距。
(6)從對策角度，國家公務員網(wǎng)老師認為我們應該從三方面推進農(nóng)民工的市民化：一、加快推進戶籍制度改革，可分省內(nèi)和跨省兩種類型采取有別的戶籍改革措施。二、主要依托流出地中小城市(包括縣城)推進身份轉(zhuǎn)換。從經(jīng)濟和社會成本角度看，最經(jīng)濟的途徑是依托流出地中小城市(包括縣城)來推進農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換。這里關鍵是要將農(nóng)民市民化過程與產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移相結(jié)合。三、建立包括農(nóng)民工市民化在內(nèi)的完善的住房保障體系是關鍵。農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份不僅是取消農(nóng)民工的稱呼或戶籍登記制度一元化(統(tǒng)一都叫居民)這么簡單。它涉及一系列為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會地位平等所需各種權力的調(diào)整和再分配，即農(nóng)民工轉(zhuǎn)換身份需要支付巨大的改革成本，并建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會福利制度和人口自由遷移制度。
